【基本案情】
1998年10月，某建材設(shè)備廠以其所有的第三、四車間為抵押物向該縣的農(nóng)業(yè)銀行貸款人民幣96萬元，并在該縣的工商行政管理部門辦理了抵押物登記手續(xù)。借款期屆滿后設(shè)備廠未能還款。2000年5月，該縣的農(nóng)業(yè)銀行將這筆債權(quán)轉(zhuǎn)移給了某資產(chǎn)管理公司下屬的南京辦事處（以下簡稱辦事處），設(shè)備廠對此債權(quán)轉(zhuǎn)移行為予以確認。次年10月，設(shè)備廠書面承諾將上述抵押財產(chǎn)交由辦事處處置，而在此之前設(shè)備廠已將抵押財產(chǎn)租賃給了某繁華玻璃制品公司（以下簡稱繁華公司），致使辦事處無法處置抵押物，辦事處遂以繁華公司、設(shè)備廠為被告提起民事訴訟，法院判決解除繁華公司與設(shè)備廠對上述抵押財產(chǎn)的租賃關(guān)系。然而此時該縣縣政府已將上述抵押物范圍內(nèi)的土地使用權(quán)證書頒發(fā)給了繁華公司，辦事處認為縣政府的該行政行為致使其抵押權(quán)無法實現(xiàn)，侵犯其合法權(quán)益，遂以該縣政府為被告提起行政訴訟。
【法院判決】
訴訟過程中，縣政府主動撤銷了其頒發(fā)給繁華公司的土地使用權(quán)證書，原告辦事處申請撤回起訴，法院裁定準(zhǔn)許。
【法官/律師點評】
縣政府將已設(shè)置抵押的建筑物范圍內(nèi)的土地使用權(quán)證書頒發(fā)給他人的行為應(yīng)予撤銷。
擔(dān)保是經(jīng)濟活動中為保障債權(quán)實現(xiàn)而設(shè)立的法律制度。抵押是擔(dān)保的方式之一。一般來說，抵押合同糾紛是通過民事訴訟途徑解決的，但《中華人民共和國擔(dān)保法》第41條規(guī)定“當(dāng)事人以本法第42條規(guī)定的財產(chǎn)抵押的，抵押合同自登記之日起生效”，這就使得抵押合同這一原本屬于平等主體之間的民事法律關(guān)系必須要通過行政管理關(guān)系而確立，因而涉及抵押權(quán)實現(xiàn)的行政訴訟也越來越多。
本案原告因被告縣人民政府在訴訟過程中改變具體行政行為而撤訴，但本案所涉及到的有關(guān)法律問題值得思考。
擔(dān)保法第42條規(guī)定，以城市房地產(chǎn)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，登記機關(guān)為縣級以上地方人民政府規(guī)定的部門。《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》也有同樣的規(guī)定。對于“縣級以上地方人民政府規(guī)定的部門”具體是哪個部門卻沒有明確的規(guī)定，實踐中各地的做法不一，有的地方人民政府規(guī)定為房地產(chǎn)管理部門，也有的地方人民政府規(guī)定為工商行政管理部門。本案中縣政府規(guī)定的部門即是工商行政管理部門，雖然2000年9月29日最高人民法院對擔(dān)保法作出的司法解釋中已明確“當(dāng)事人在土地管理部門或房產(chǎn)管理部門辦理了抵押物登記手續(xù)的，人民法院可以確認其效力”，但本案的抵押合同簽訂、履行均在1998年，上述司法解釋對本案無溯及力，且該縣政府對上述抵押合同的法律效力不持異議，該抵押合同的效力也已經(jīng)生效的民事判決書予以確認，故抵押登記行為依法成立。
地上建筑物、其他附作物抵押時，其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)是否隨之抵押？也即該建筑物使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)是否應(yīng)另外進行抵押登記？這個問題是本案的焦點問題，這關(guān)系到縣政府向繁華公司頒發(fā)土地使用權(quán)證書是否合法的問題。
審理過程中對上述問題產(chǎn)生了兩種不同的觀點。
一種觀點認為，根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定，土地抵押及地上建筑物、其他附作物的登記由政府土地管理部門、房地產(chǎn)管理部門依照有關(guān)規(guī)定辦理。設(shè)備廠與農(nóng)行雖然辦理了建筑物的抵押登記，但未向土地管理部門辦理土地使用權(quán)抵押登記，不得對抗縣政府向繁華公司的頒證行為，該縣政府的頒證行為不構(gòu)成對辦事處的侵權(quán)。
第二種觀點認為，根據(jù)擔(dān)保法第36條之規(guī)定，以依法取得的國有土地上的房屋抵押的，該房屋占用范圍內(nèi)的國有土地使用權(quán)同時抵押，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押。根據(jù)這一規(guī)定，抵押合同雙方無須另外向土地管理部門辦理土地使用權(quán)的抵押登記，該縣政府將已設(shè)置抵押的建筑物范圍內(nèi)的土地使用權(quán)證書向繁華公司頒發(fā)致使辦事處無法實現(xiàn)抵押權(quán)，故該縣政府的行政行為不合法，屬行政侵權(quán)行為。
筆者同意第二種觀點。
由于房屋具有依附于土地存在的特征，房屋所有權(quán)或使用權(quán)依法轉(zhuǎn)移后，必然產(chǎn)生土地所有權(quán)或使用權(quán)是否轉(zhuǎn)移的問題。我國土地所有權(quán)屬于國家或農(nóng)村集體組織所有，用地單位對土地僅有使用權(quán)，而且都是因自己所有或使用的房屋才利用該土地，因此我國處理房地產(chǎn)關(guān)系時的一個重要原則就是“地隨房走或房隨地走”，根據(jù)這一原則，擔(dān)保法規(guī)定“以依法取得的國有土地上的房屋抵押的，該房屋占用范圍內(nèi)的國有土地使用權(quán)同時抵押，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押。”只有這樣，才能保證實現(xiàn)抵押權(quán)時房屋和土地使用權(quán)同時轉(zhuǎn)讓。也正是基于上述原則，《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》、《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》均規(guī)定地上建筑物、其他附作物抵押時其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之抵押。從上述規(guī)定可以看出，抵押合同雙方無須另外向土地管理部門辦理土地使用權(quán)的抵押登記，否則土地管理部門則是越權(quán)抵押登記。當(dāng)然，設(shè)置抵押的財產(chǎn)必須是抵押人有權(quán)處分的財產(chǎn)，故擔(dān)保法第36條規(guī)定的房屋抵押限于國有土地上的房屋和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物的抵押。本案例中設(shè)備廠第三、四車間占用范圍內(nèi)的土地屬以劃撥方式取得的國有土地，以該土地上的房屋抵押符合上述法律規(guī)定，而法律對此類土地使用權(quán)設(shè)置抵押后如何實現(xiàn)抵押權(quán)也有明確規(guī)定，即必須在繳納土地使用權(quán)出讓金后方可實現(xiàn)抵押權(quán)。本案例中的縣政府將已設(shè)置抵押財產(chǎn)范圍內(nèi)的土地使用權(quán)登記給了他人的行政行為直接影響了辦事處對抵押權(quán)的實現(xiàn)，對辦事處的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條第2款第（6）項的規(guī)定，辦事處有權(quán)提起行政訴訟。
根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，單位和個人依法使用國有土地由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認使用權(quán)。對于土地登記的程序有關(guān)法律法規(guī)也有規(guī)定，即當(dāng)事人提出申請后，土地管理部門需對當(dāng)事人提供的資料進行審查，對被申請的土地權(quán)屬情況進行調(diào)查，如當(dāng)事人提供的資料合法有效，土地權(quán)屬無爭議，則登記、發(fā)證。本案例中的縣政府向繁華公司的頒證前未盡調(diào)查、審核之職責(zé)，在辦事處與設(shè)備廠財產(chǎn)抵押的事實存在，辦事處與繁華公司的土地權(quán)屬爭議未解決之前而將國有土地使用權(quán)證書頒發(fā)給了繁華公司，屬事實不清，程序不當(dāng)，也侵犯了辦事處的合法權(quán)益，故縣政府向繁華公司所頒發(fā)的土地使用權(quán)證書應(yīng)予撤銷。
（作者單位：江蘇省如皋市人民法院辦公室）
