【基本案情】
某社區(qū)現(xiàn)位于江蘇省邳州市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，該社區(qū)居委會(huì)前身村民委員會(huì)于1998年6月依法征用本村第四組集體耕地10.21畝（6806.66平方米）建設(shè)村膠合板廠，該膠合板廠廠長(zhǎng)系本村村民王某。2000年經(jīng)土地初始登記辦理了以權(quán)利人為膠合板廠的國有土地工業(yè)使用權(quán)證書，登記國有土地使用權(quán)面積10.2664畝（6844.3平方米）及該廠法定代表人為王某。2004年5月王某在辦理了城市規(guī)劃許可證及企業(yè)工商營業(yè)執(zhí)照后，又以招商引資為名獲取優(yōu)惠，將某市翱翔商貿(mào)有限公司作為法人公司另與該社區(qū)居委會(huì)簽訂了在位于上述地塊北側(cè)的耕地6.58畝（4386.66平方米）租賃協(xié)議書，將此地和膠合板廠土地共同建設(shè)瓜果批發(fā)市場(chǎng)。
根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃要求，該地不適宜作為瓜果批發(fā)市場(chǎng)之用，2005年1月市政府將該案交國土資源局查辦。
經(jīng)查：1.王某將原膠合板廠工業(yè)用地改為瓜果批發(fā)市場(chǎng)商業(yè)用地之土地用途變更，未經(jīng)縣以上有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；2.某市翱翔商貿(mào)有限公司租賃該社區(qū)居委會(huì)耕地建設(shè)瓜果批發(fā)市場(chǎng)未依法辦理建設(shè)用地批準(zhǔn)手續(xù)。
【法院判決】：
綜上所述，該案應(yīng)作如下判決：1.依法注銷該膠合板廠原土地登記及國有土地使用權(quán)證書，同時(shí)對(duì)屬居委會(huì)征地用于建設(shè)膠合板廠并擅自改變用途行為予以依法收回國有土地使用權(quán)。2.對(duì)某市翱翔商貿(mào)有限公司未經(jīng)批準(zhǔn)違反土地利用總體規(guī)劃非法占用農(nóng)用地建設(shè)行為，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，可以并處每平方米30元以下罰款。
【法官/律師點(diǎn)評(píng)】
一、關(guān)于原村膠合板廠土地登記及土地用途變更之問題。雖然其征地及土地登記手續(xù)看似完備，但認(rèn)真推究可以發(fā)現(xiàn)，此案中市政府在2000年就已錯(cuò)誤地辦理了該村膠合板廠土地初始登記并給其頒發(fā)國有土地使用權(quán)證書。這是一件典型的偷梁換柱，侵占了本來屬于村集體的國有土地資產(chǎn)案例。理由為：1.該村民委員會(huì)是原膠合板廠建設(shè)用地征地單位。依照《民法通則》第七十四條及《土地登記規(guī)則》第九條之規(guī)定，該村膠合板廠國有土地使用權(quán)這一特殊集體資產(chǎn)權(quán)利人應(yīng)是該村民委員會(huì)，也只有其代表村全體勞動(dòng)群眾利益。原村膠合板廠和廠長(zhǎng)王某只不過是村民委員會(huì)依當(dāng)時(shí)土地管理法律法規(guī)通過劃撥征用本村第四組集體耕地的建設(shè)項(xiàng)目和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。2.膠合板廠登記國有土地使用權(quán)面積6844.3平方米超出其征地面積37.64平方米。上述兩項(xiàng)事實(shí)同時(shí)說明了土地管理部門未能嚴(yán)格依照《土地登記規(guī)則》第十四條、第二十三條規(guī)定對(duì)膠合板廠申請(qǐng)土地登記的土地權(quán)屬、面積、用途等地籍調(diào)查規(guī)定進(jìn)行全面審核，以致造成錯(cuò)誤登記，依照本規(guī)則第七十一條規(guī)定，應(yīng)辦理更正登記。
關(guān)于膠合板廠未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變土地用途將原國有工業(yè)用地變更為商業(yè)用地應(yīng)如何行政處罰問題。一種意見是：雖然《土地管理法》第十二條規(guī)定了“依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當(dāng)辦理變更登記手續(xù)”，但本法第八十二條法律責(zé)任也只是規(guī)定了“不依照本法規(guī)定辦理土地變更登記的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期辦理”，而沒有相應(yīng)的罰則。另一種意見是：依照《房地產(chǎn)管理法》第十二條第二款規(guī)定“商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標(biāo)方式”，但同樣也沒有相應(yīng)的罰則。歷覽有明文規(guī)定的，現(xiàn)時(shí)只有根據(jù)原國家土地管理局文件［1995］國土［籍］字第26號(hào)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第三十七條關(guān)于“未按規(guī)定用途使用的國有土地，由縣級(jí)以上人民政府收回重新安排使用，或者按有關(guān)規(guī)定處理后確定使用權(quán)”規(guī)定，對(duì)此類土地違法行為予以行政處罰。筆者認(rèn)為：雖然該文件充其量只是部門規(guī)章，但畢竟其與上位法即土地管理法律法理不相悖，人民法院應(yīng)該予以強(qiáng)制執(zhí)行。當(dāng)然這種尷尬，在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下不能不說是土地管理法律法規(guī)對(duì)于實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的一種悲哀。
二、關(guān)于某市翱翔商貿(mào)有限公司在與該社區(qū)居委會(huì)簽訂土地租賃協(xié)議書后，即占用6.58畝耕地建設(shè)瓜果批發(fā)市場(chǎng)北側(cè)場(chǎng)地及院墻問題。一種意見是：該社區(qū)居委會(huì)未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)即與某市翱翔商貿(mào)有限公司簽訂合同租賃土地6.58畝，且租期長(zhǎng)達(dá)20年用于建設(shè)瓜果批發(fā)市場(chǎng)，顯然屬于《土地管理法》第二條第三款“任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。”及第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”規(guī)定禁止的行為，應(yīng)依本法第七十三條相應(yīng)處罰。第二種意見即筆者認(rèn)為：該社區(qū)居委會(huì)在與某市翱翔商貿(mào)有限公司簽訂土地租賃協(xié)議書明文規(guī)定“在承租范圍內(nèi)，土地上的附著物、青苗、樹木、房屋等按《土地管理法》相關(guān)規(guī)定及房屋實(shí)際情況，由乙方（某市翱翔商貿(mào)有限公司）出資補(bǔ)償。租期內(nèi)，市場(chǎng)建設(shè)必須服從市整體規(guī)劃。租地范圍內(nèi)如遇國家、集體征用，甲乙雙方應(yīng)服從整體規(guī)劃，土地上屬于乙方投資的建筑物，補(bǔ)償費(fèi)由乙方接收，甲方不得干預(yù)，土地補(bǔ)償費(fèi)由甲方接收。甲方協(xié)助乙方辦理相關(guān)用地手續(xù)，出具必要的材料證明，辦理手續(xù)費(fèi)用由乙方負(fù)責(zé)”。該合同符合《合同法》第七條規(guī)定的“當(dāng)事人訂立合同，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)，尊重社會(huì)公德，不得擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，損害社會(huì)公共利益”及土地管理法律法規(guī)規(guī)定的要求。但某市翱翔商貿(mào)有限公司在簽訂合同后，并未依照《合同法》第七條關(guān)于“履行合同應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)”及土地管理法律法規(guī)要求辦理用地批準(zhǔn)手續(xù)，導(dǎo)致土地違法行為發(fā)生完全是自身所致。其行為違反了《土地管理法》第四條、第四十四條、第五十九條之規(guī)定，故對(duì)該土地違法行為應(yīng)定性為未經(jīng)批準(zhǔn)，非法占用，法律責(zé)任應(yīng)依照本法第七十六條及《土地管理法實(shí)施條例》第四十二條執(zhí)行。
