【基本案情】
2006年7月，原告劉某對(duì)其居住的北京市某區(qū)某鎮(zhèn)某村的一段道路進(jìn)行了修繕，修繕后在該路上設(shè)置了鐵門并上鎖。2006年9月，第三人呂某等七戶村民聯(lián)名寫信，以劉某的上述行為直接影響其正常生活為由，要求某鎮(zhèn)政府進(jìn)行解決。2006年11月17日，鎮(zhèn)政府作出了《關(guān)于對(duì)某村居民劉某家安裝鐵門的處理意見通知》，處理意見確認(rèn)劉某所修繕并加設(shè)鐵門的道路屬于集體所有，依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十六條的規(guī)定，要求劉某自行拆除鐵門。劉某認(rèn)為：該道路是原告?zhèn)€人出資所建，在該條路上安裝鐵門是為了防止大型機(jī)動(dòng)車通過(guò)造成對(duì)路面的破壞以及路邊綠化的破壞，并未影響其他人正常生活。鎮(zhèn)政府作出的處理意見不當(dāng)。故原告請(qǐng)求法院依法撤銷被告作出的《關(guān)于對(duì)某村居民劉某家安裝鐵門的處理意見通知》。
【法院判決】
一審法院經(jīng)審理認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)土地管理法》（2004年）第十六條應(yīng)當(dāng)是關(guān)于土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件管轄的規(guī)定，而土地權(quán)屬爭(zhēng)議則是指土地所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬爭(zhēng)議。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》（2004年）第十六條第二款的規(guī)定，被告某鎮(zhèn)政府對(duì)于個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的土地權(quán)屬爭(zhēng)議具有處理職權(quán)。然而，第三人呂某等七戶村民要求被告某鎮(zhèn)政府所解決的是原告劉某在公共道路上設(shè)置鐵門，影響其正常生活的問(wèn)題，該問(wèn)題并非屬于土地權(quán)屬爭(zhēng)議。因此，被告某鎮(zhèn)政府依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》（2004年）第十六條，對(duì)原告劉某作出的《關(guān)于對(duì)某村居民劉某家安裝鐵門的處理意見通知》，適用法律有錯(cuò)誤。再有，國(guó)土資源部發(fā)布的《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》（2003年）規(guī)定了土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件的處理程序，而被告鎮(zhèn)政府在以土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件作出《關(guān)于對(duì)某村居民劉某家安裝鐵門的處理意見通知》的過(guò)程中，也并沒有遵循《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》（2003年）所規(guī)定的法定程序。綜上，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)第2目、3目的規(guī)定，判決：撤銷北京市某區(qū)某鎮(zhèn)人民政府作出的《關(guān)于對(duì)某村居民劉某家安裝鐵門的處理意見通知》。
一審宣判后，雙方當(dāng)事人均未提出上訴。
【法官/律師點(diǎn)評(píng)】
行政合法性原則是我國(guó)行政法基本原則之一，是指行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)必須遵守法律，法律規(guī)定了行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的權(quán)限、手段、方式，行政活動(dòng)都必須以法律為依據(jù)，法無(wú)明文規(guī)定不得為之，嚴(yán)格遵守法律的有關(guān)規(guī)定，違法者必須承受相應(yīng)的法律后果。 其目的在于防止行政權(quán)過(guò)于強(qiáng)大，制約行政權(quán)的行使，要求行政權(quán)在法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限、程序上依法行使，保障行政相對(duì)方的合法權(quán)益。
在本案中，可以肯定的是劉某在集體所有的道路上設(shè)置鐵門并上鎖的行為是錯(cuò)誤的。但是對(duì)于這種行為，鎮(zhèn)政府是否可以作出處理意見呢？
目前在我國(guó)并沒有專門規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)職權(quán)范圍等的法律法規(guī)，大部分對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的賦權(quán)散見于各種規(guī)范性文件中。在本案中，鎮(zhèn)政府提出其職權(quán)依據(jù)是《中華人民共和國(guó)土地管理法》（2004年）第十六條，即“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭(zhēng)議，由縣級(jí)以上人民政府處理；個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間的爭(zhēng)議，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理。”
1.被告辨析法律關(guān)系錯(cuò)誤，進(jìn)而造成適用法律錯(cuò)誤。
由《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十六條可以看出，人民政府可以處理的事項(xiàng)應(yīng)該是“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議”。這種爭(zhēng)議應(yīng)該是所有權(quán)或者使用權(quán)歸誰(shuí)所有的爭(zhēng)議，例如劉某認(rèn)為其擁有該條道路的所有權(quán)或者使用權(quán)，而第三人認(rèn)為劉某不擁有，或者認(rèn)為第三人在該條道路上有所有權(quán)或者使用權(quán)。也就是說(shuō)該條規(guī)定的爭(zhēng)議是指權(quán)屬上的爭(zhēng)議，而不是像被告鎮(zhèn)政府理解的所有權(quán)行使的爭(zhēng)議。在本案中，原告劉某及第三人呂某等七戶村民均明確表示該道路屬于集體所有，而非劉某個(gè)人所有。原告與第三人之間對(duì)于土地權(quán)屬上無(wú)爭(zhēng)議。
劉某與第三人呂某等七戶村民之間的矛盾實(shí)際上是一種相鄰關(guān)系糾紛。相鄰關(guān)系是指兩個(gè)以上相毗鄰的不動(dòng)產(chǎn)所有人或使用人在行使各自不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)或使用權(quán)時(shí)，因相互間依法應(yīng)當(dāng)給于必要的便利或應(yīng)當(dāng)接受必要的限制而發(fā)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其中一方有權(quán)請(qǐng)求相鄰他方提供便利或者接受限制。也就是說(shuō)，劉某對(duì)于集體所有的道路擁有使用權(quán)，第三人呂某等七戶村民亦擁有使用權(quán)，在兩個(gè)權(quán)利各自行使時(shí)應(yīng)該給于他方必要的便利，而劉某安設(shè)鐵門并上鎖的行為，給相鄰方造成了妨礙，影響了第三人呂某等七戶村民的正常出行。
因此，被告依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十六條，認(rèn)定原告與第三人之間糾紛為土地權(quán)屬爭(zhēng)議，而對(duì)原告作出的處理意見，適用法律有錯(cuò)誤。
2.人民政府擁有處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議的職權(quán)，而不擁有處理相鄰關(guān)系的職權(quán)。
《中華人民共和國(guó)土地管理法》賦予了人民政府以處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議的職權(quán)。并且規(guī)定當(dāng)事人如果對(duì)人民政府的處理決定不服，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。也就是說(shuō)人民政府雖然有處理土地權(quán)屬爭(zhēng)議的職權(quán)，但是其職權(quán)的行使不具有終局性，其處理結(jié)果要接受法院的監(jiān)督。
但是翻閱我國(guó)法律卻找不到賦予人民政府以處理相鄰關(guān)系的職權(quán)。當(dāng)事人需要通過(guò)訴訟手段解決之間的相鄰關(guān)系糾紛。這是因?yàn)椋?nbsp;
從人民政府的內(nèi)部設(shè)置上看，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五條及第十一條 可以看出，人民政府是土地登記和管理部門。一方面大量的土地權(quán)屬證明文件是由人民政府保存的，另一方面土地權(quán)屬糾紛的產(chǎn)生往往具有政策性，也就是說(shuō)一些歷史遺留問(wèn)題和政策變遷是土地權(quán)屬糾紛產(chǎn)生的非常重要的原因。而在解決歷史遺留問(wèn)題和政策性問(wèn)題上，行政機(jī)關(guān)掌握司法機(jī)關(guān)所不享有的各種權(quán)力資源，“如減免稅負(fù)、批租土地、給予特許經(jīng)營(yíng)等，在解決糾紛過(guò)程中可以通過(guò)不同的資源調(diào)配，實(shí)現(xiàn)糾紛之有效解決” 。因此這兩個(gè)方面上，行政機(jī)關(guān)具有司法機(jī)關(guān)不具有的優(yōu)勢(shì)。而在相鄰關(guān)系糾紛的解決上，人民政府就不具有這樣的優(yōu)勢(shì)。
