【基本案情】
2006年6月，新疆新通集團(tuán)經(jīng)烏魯木齊市中級人民法院宣告破產(chǎn)還債。新疆維吾爾自治區(qū)2009年5月，烏魯木齊市國土資源局將原新通集團(tuán)位于沙區(qū)大慶路2009-c-150地塊下的11宗國有建設(shè)用地使用權(quán)公開掛牌出讓，經(jīng)過公開競價，新疆青建投資控股有限公司（以下簡稱青建公司）摘牌，取得了面積為100348.67平方米（其中出讓用地93890.28平方米，劃撥用地6458.39平方米，為高壓走廊控制范圍）的國有土地使用權(quán)（四至為：東至平頂山，南至新疆廣匯房產(chǎn)局開發(fā)有限公司，西至青建公司，北至新通集團(tuán)家屬院）。青建公司取得上述宗地的國有土地使用權(quán)后，進(jìn)行了中低價位、中小套型普通商品住房的建設(shè)。但原告烏魯木齊迪城化工有限公司（以下簡稱迪城公司）稱青建公司所擁有的國有土地使用權(quán)中，有4700.40平方米屬于本公司所有（其中僅600平方米迪城公司辦理了房產(chǎn)所有權(quán)證），遂即向新疆維吾爾自治區(qū)人民政府提起行政復(fù)議，請求撤銷被告烏魯木齊市人民政府向青建公司頒發(fā)的烏國用（2009）第*******號國有土地使用證。新疆維吾爾自治區(qū)人民政府于2011年10月31日作出新政復(fù)決［2011］167號行政復(fù)議決定書，維持了烏國用（2009）第*******號國有土地使用證。迪城公司遂提起行政訴訟。
【法院判決】
烏魯木齊市中級人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，從本案糾紛的起因及審理來看，其實(shí)質(zhì)是涉及國有企業(yè)改制中的國有劃撥土地使用權(quán)處置之問題。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)第1、3目之規(guī)定，判決：一、撤銷被告烏魯木齊市人民政府于2009年11月17日向新疆青建投資控股有限公司頒發(fā)的烏國用（2009）第*******號國有土地使用證；二、限被告烏魯木齊市人民政府自本判決生效之日起三個月內(nèi)重新作出具體行政行為。
青建公司不服一審判決，向新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院上訴稱，本案中，司法審查的對象是被訴的頒發(fā)土地證的行為，審查的內(nèi)容是該頒證行為在主體、職權(quán)、內(nèi)容、程序和形式諸方面是否合法。一審法院不應(yīng)適用全面審查原則對當(dāng)事人未起訴的國有企業(yè)改革中劃撥用地的處置行為予以審查。本案所涉土地的使用權(quán)屬始終非常明晰，一審判決混淆了“土地權(quán)屬爭議”和“房地分離”的概念。請求二審法院撤銷原審判決，改判駁回被上訴人迪城公司的訴訟請求。
新疆高院經(jīng)審理認(rèn)為，原審法院認(rèn)定烏魯木齊市人民政府頒發(fā)國有土地使用證的行為違反法定程序事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分，應(yīng)當(dāng)予以維持。遂依據(jù)修改前的《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，判決：駁回上訴，維持原判。
【法官/律師點(diǎn)評】
現(xiàn)實(shí)生活中，房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)相分離的狀況在一定情況下是客觀存在的，是以房屋所有權(quán)確定土地使用權(quán)，還是以土地使用權(quán)確定房屋所有權(quán)，即到底是“房隨地走”還是“地隨房走”？則需要根據(jù)具體案情來確定。本案就是以房屋所有權(quán)存在爭議而認(rèn)定土地使用權(quán)的取得違反法定程序的。
1.青建公司與迪城公司各自通過法定程序取得了國有土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)
迪城公司的前身是新疆第二汽車運(yùn)輸公司硫酸廠（后更名為新通集團(tuán)公司精細(xì)化工廠），2001年改制為迪城公司。改制方案第八條第1項(xiàng)載明：“精細(xì)化工廠現(xiàn)占用的土地為劃撥用地。改制后由新企業(yè)按政府有關(guān)政策到土地管理部門辦理土地的使用權(quán)有償出讓手續(xù)。”但迪城公司并未辦理國有土地使用權(quán)有償出讓手續(xù)，而是在2007年以向法院提起訴訟的形式，確認(rèn)了爭議土地上的8棟房屋（建筑面積合計600平方米）的所有權(quán)。與此同時，青建公司因新通公司破產(chǎn)財產(chǎn)不足以償付職工安置費(fèi)或經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，通過招牌掛方式，取得了編號為（2009）第*******號土地使用權(quán)證上記載的國有土地使用權(quán)。從兩家公司各自取得的程序來看，一個是通過人民法院的所有權(quán)確認(rèn)，而另一個則是通過國有企業(yè)破產(chǎn)的特定規(guī)定與特定程序。
2.房屋所有權(quán)與國有土地使用權(quán)發(fā)生了實(shí)際沖突
根據(jù)我國國有土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的取得規(guī)定，國有土地使用權(quán)作為證明土地使用者使用國有土地的法律憑證，由縣級以上人民政府實(shí)施頒證行為。而房屋所有權(quán)作為房屋所有權(quán)人依法對房屋行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利證書，既可以由房地產(chǎn)主管部門登記取得，還可以通過法院訴訟確認(rèn)物權(quán)取得。兩項(xiàng)權(quán)利的取得途徑、主管機(jī)關(guān)和程序均不相同，因此會發(fā)生“房地分離”的情況。本案情況即是如此，青建公司通過國有企業(yè)破產(chǎn)程序取得國有土地使用權(quán)，而迪城公司則通過人民法院訴訟取得房屋的所有權(quán)，但迪城公司的房屋所有權(quán)證登載的房屋筑造在青建公司所取得的國有土地使用權(quán)證登載的土地之上，形成了“房地不一致”的客觀狀況。
3.房屋所有權(quán)的取得導(dǎo)致烏魯木齊市政府頒發(fā)國有土地使用權(quán)證的行為違反法定程序
如判決書中所述，《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》第二條規(guī)定，在企業(yè)改制過程中，處置土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)遵循“明晰產(chǎn)權(quán)，顯化資產(chǎn)，區(qū)分類型，合理處置，規(guī)范管理，促進(jìn)發(fā)展”的原則，將產(chǎn)權(quán)明晰放在了第一位，根據(jù)前述的分析可以看出，迪城公司的房屋所有權(quán)取得先于青建公司的國有土地使用權(quán)，而烏魯木齊市政府在給青建公司辦理國有土地使用權(quán)證的過程時，《地籍調(diào)查表（初始）》寫明地籍號為02-002-00440，調(diào)查員意見為經(jīng)查該宗地四至界限清楚無爭議。本案經(jīng)過了行政復(fù)議前置程序，自治區(qū)人民政府新政復(fù)意［2011］1號行政復(fù)議意見書專門寫明，土地登記以形式審查為基本原則，但在必要時，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行實(shí)地查看，且不能流于形式。顯然，烏魯木齊市政府認(rèn)為《地籍調(diào)查表（初始）》中所寫“四至界限清楚無爭議”的事實(shí)，實(shí)際上是缺少實(shí)地查看、核對的程序。由此，就可以自然認(rèn)定國有土地使用權(quán)證的頒發(fā)還是存在一些問題，需要維持烏魯木齊市中級人民法院的一審判決，并同時要求烏魯木齊市政府作出一些補(bǔ)救措施。
